市第七届人民代表大会第三次会议主席团确定将周杨强等16名代表提出的《堵住违法建设源头，确保社会大局稳定》议案予以立案，并将该议案向市人民政府进行了交办。市人大常委会主任会议安排城环工委负责督办工作。市人民政府明确市城管局为牵头单位，市规划局、住建局、国土局等相关职能部门为协办单位负责办理该议案。

　　一、议案办理的进展情况

　　议案交办以来，市人民政府高度重视，把禁违拆违治违工作作为优化我市发展环境、提升城市品位的大事来抓，以严厉的手段、强硬的措施、无畏的决心和求实的态度，强力推进禁违拆违治违工作，取得了初步成效。

　　（一）领导重视靠前指挥，有组织。2月28日人代会刚闭会，市人民政府分管副市长谢北葵即召集城区四办、经开区和水府管委会及城管、规划、住建、国土等职能部门开会进行安排部署，研究了议案办理工作，明确了工作职责。根据《湘乡市控制和拆除违法建设管理办法》(湘乡政发[2013]88号)，调整了市拆违控违领导小组成员，分设违法建设认定组、综合组、拆除技术组、强制拆除组等十个工作小组，整合了规划、国土、住建等多个部门的职能，覆盖了全市22个乡镇办事处。3月13日，市委常委、常务副市长钟兴旺组织城区四办、经开区、水府示范区管委会及相关职能部门就全市违法建设整治工作进行了动员部署。自议案交办以来，分管副市长谢北葵每月召开一次违法建设整治工作的调度会，确保各项工作落到实处，并亲自指挥几乎所有的大型拆违行动。5月份，市委常委、政法委书记谢永根亲自带队组织滨河南路强拆行动。8月份，市委常委、常务副市长钟兴旺作为全市控违拆违领导小组组长亲临一线指挥带队开展龙城大道项目和城北先导区的大型强拆行动。9月17日，市委副书记、市长彭瑞林主持召开了全市性的控违拆违工作会议，“四大家”联系、分管领导都参加会议，再次部署，督促开展控违拆违工作。

　　（二）摸清底子理清思路，有目标

　　4月份，谢北葵副市长组织召开专题会议安排在全市范围内进行违法建设清理，市城管局等相关单位开展了为期1个月的调查摸底和征求意见活动，对我市的违法建设情况进行地毯式排查，掌握了全市违法建设的基本情况，分类登记建立了台账。并对全市的违法建设进行了认真的分析研究，确立了“新的违法建设零建成，存量违法建设负增长”的总体工作目标，确定了按照“六个一批” 分类处置的工作原则。对能够通过采取改正措施，消除对规划实施、项目推进影响的违法建设、违法用地，在接受处罚、补缴罚款、采取改正措施后，依法完善规划许可手续;对不严重影响规划和城市建设的，当事人出具待规划实施或建设需要时自行无偿拆除的承诺书，经批准同意，暂时保留一批;通过宣传动员，控违拆违工作人员任务包干负责的形式，动员自拆一批;对拒不听从思想工作的，严重影响城乡规划的，一律实行强制拆除;对暴力抗法、触及法律的，严格依法予以打击处理;对党员干部带头搞违法建设的，依照党纪政纪依法处分一批。据调查时了解到，在今年的村支两委换届选举中有4人因有违法建设行为，没有当选村支两委负责人。

　　（三）完善制度理顺机制，有创新。

　　一是出台了一系列的文件。今年以来，市人民政府通过广泛调研听取意见，结合实际工作情况，出台了一系列关于拆违控违工作的文件。主要有《湘乡市人民政府办公室关于印发湘乡市控制和拆除违法建设管理办法的通知》、《湘乡市控制和拆除违法建设工作考核细则》、《湘乡市人民政府办公室关于印发《湘乡市城(镇)建设规划若干技术规定》的通知》(湘乡政办发〔2014〕29号)、《湘乡市人民政府关于规范建筑业房地产业健康发展的若干意见》(湘乡政发〔2014〕14号)、《湘乡市打击违法建设行为联席会议机制》、《湘乡市监察局国土局关于开展国家工作人员在农村集体土地上违法买地建(购)房专项整治的工作方案》(湘组办发[2014]14号) 等15个文件，尤其是《湘乡市控制和拆除违法建设管理办法实施细则》(湘党办发〔2014〕25号)的出台，明确了以属地管理为主的管辖方式，有效地解决了过去责任主体与执法主体分离造成的执法力量不足，职责不明的问题，也是针对议案中提出的：“乡镇一级职责问题和村组职责问题”的建议的具体落实，为调动乡镇办打击违建工作理顺机制。 二是构建了三级监管网络。为了强化违建执法监管力度，建立和健全了市、乡镇(办事处)、村(社区)的三级管理网络。在市一级建立了以市控违拆违领导小组为总牵头、总协调的领导机构;在乡镇办事处一级，整合国土、规划、城管的力量专门负责控违拆违工作，实行属地管理，更加及时有效地制止和查处违法建设行为。三是建立了一系列制度。为确保及时发现、及时制止违法建设，在各村(社区)成立了监督小组，村(社区)干部实行分片包干，责任到人，开展定时或不定时巡查工作，并写好巡查日记。在实际操作中实施“3个24小时”的限时办理制度，即：发现违法建设在24小时内对违法建设行为进行制止;对当事人拒不停止建设的，在24小时内依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，强制行动仍无法制止的(在第一层未封顶前)在24小时内进行强制拆除。同时，为加强配合协调建立了周通报制度、联席会议制度。

　　（四）部门联动严厉问责，有合力。

　　9月17日的违法建设整治工作部署会上，进一步完善了控制违法建设的职责、管理、流程、考核、奖惩等各个方面的规定，并将控制违法建设纳入了“同业对标”和“年度绩效”考核。各乡镇办事处、管委会占单位总分的3%，各执法主体单位占总分的2%，其他部门占总分的1%。全市行政事业单位及其职工，职工的直系亲属发生违法建设行为，在年度绩效考核分值中实行倒扣分。倒扣分的分值分别为1分、0.5分、0.25分。市监察局、市拆违办、市绩效考核办、市“同业对标”办公室负责对各相关责任单位的控违拆违工作进行效能监察、考评及有关责任追究。国土部门按照省、市政府要求，建立土地监管责任体系，定人定岗进行动态和静态监管，实行监管区域、村庄、耕地网格化管理;各乡(镇)办事处相应成立整治工作组进驻违法问题严重的区域，对有群体性上访倾向的村(社区)进行监控;政法委和公安、司法等部门密切注意事态发展动向，第一时间把不稳定因素消除在萌芽状态。工商、税务、卫生、文化、环保、食品药品监督管理等行政部门在有关行政许可、证照的管理上，对利用违法建设开展经营或不能提供经营场所合法证明的，不予行政许可、核发有关证照。供水、供电、供气等单位对不能提供建设工程规划许可证明的，不得受理报装申请。通过这系列的措施，我市违法建设行为得到了有效遏制。

　　（五）依法整治重拳出击，有成效。

　　议案交办以来，城管、规划、国土、乡镇办事处等部门单位全力以赴，按照既定的工作原则和工作方案分工负责、协同一致严格执法。至11月份共计查处违法建设案件773起。其中，采取强制拆除措施的603起;责令停止建设予以制止的251起;制止面积为21600余平方米;责令改正并处罚款的15起;采取强制拆除行动近120余次，强拆面积47256.7平方米，节约资金近1000万元。在我们参加的几次强拆行动中，了解到每次强拆行动前，城管部门都要进行充分的调研，深入了解违建对象的思想动向及相关情况，找准切入点，周密谋划行动方案，召集相关职能部门及乡镇办、村组干部开会进行反复磋商讨论，对可能出现的意外伤害自残甚至自杀等各种突发情况做好预案，并尽量选择凌晨或深夜行动以尽量避开正面冲突，全程进行视频跟踪，确保了依法公开公正进行整治。在月山、泉塘镇的两次声势浩大的整治行动中，因为组织严密，行动迅速，配合得力，整个行动严肃紧张激烈而有序，行动取得预期效果，事中没有出现任何群体性事件，事后也没有出现任何不良反应，对乡镇违建现象起到了很大的震慑作用。

　　二、存在的主要问题

　　对议案办理工作，我们调查后讨论分析认为：市人民政府及其相关部门做了大量实实在在的工作，取得了较好成绩，但仍然存在一些不容忽视的问题，主要表现在：

　　一是存量违建居高不下。在城管局摸底调查汇总的材料中反映，城区四办和两个示范区共计违法建设672户，违建面积142269.07㎡。目前存量违建还有相当大的数量。按照相关法律的规定，强制拆除违法建筑是行政强制执行行为，违法建筑的认定本身应当是行政处罚，我市存量违建数量较多，形成的历史原因错综复杂，处置起来十分棘手。

　　二是违法建设补偿得利的导向客观存在。随着城市规模的扩大，部分人受利益驱动，以土地流转、招商引资为名，私自将土地非法转让交易，变相买卖给私人建住宅、厂房，先占地等待拆迁(征收)赚取高额的征拆费，导致一部分人趋之若骛、大有蔓延之势。新城开发区、经开区和水府示范区这种现象尤其严重。根据《中华人民共和国城乡规划法》对违法建设进行处罚的标准，如对未取得建设工程规划许可的建设，无法采取措施消除影响的，可以并处建设工程造价10%以下的罚款，相比违法建设所取得的利益完全是微乎其微。从理论上看，现有拆迁政策都明确不对违法建筑进行补偿，实际操作中，为了加快拆迁进度，对违法建筑过分迁就，客观上滋长了违法建筑的产生。这件议案中本身就涵盖了要堵住源头不让违章者得利的内容，在办理议案时，各方人士都感觉到，做好这方面工作才是真正切中要害、刻不容缓的。

　　三是疏堵结合有待健全。一些群众因住房面积狭小，子女达到婚嫁年龄或由于分户等原因，需要新建住房十分迫切，但因审批程序十分复杂，短时间内批不到或是根本无法批到建房手续，再加之受城区规划编制、村(居)民点和保障性住房建设和投入相对滞后的制约，使一部分人违建、抢建现象也时有发生，疏堵工作进展不平衡，因而诱发一些社会不稳定因素。违法建设与规划工作紧密相连，有的违建是当事人谋私利，甚至蓄意违法、牟取暴利，但有的是规划滞后，甚至不合理所派生，因此，要在照顾到业主利益的同时，从源头上减少违建产生的可能，也能使执法师出有名，行之有据。

　　四是责权利不一致，基层干部工作积极性不高。市里国土、城管执法队伍难以延伸到乡镇，乡镇办只是责任主体而没有执法权，村组干部有的碍于情面，不愿挂红胡子，甚至有意遮掩，这对矛盾导致违建现象愈演愈烈。今年的《湘乡市控制和拆除违法建设管理办法实施细则》(湘党办发〔2014〕25号)明确了属地管理的方式进行管理，将责任主体和执法主体的考核进行捆绑，是在现行法律制度下一次切合实际的大胆的创新之举，在实际操作中应该会逐渐显现其作用，但是如何做到责、权、利相统一，调动乡镇村组干部积极性等方面，在奖惩机制上尚需进一步完善，在加强监督，防止有关各方“共谋”寻租，搞选择性执法等工作措施上还要进一步探索。

　　三、几点建议

　　违法建设的普遍性、严重性、危害性已经引起社会公众的强烈关注，是各地都存在的热点问题，也是难点问题。拆违仅仅是治标，防违控违才是治本。通过广泛调研和征求部分代表的意见，我们对今后的工作提出如下建议：

　　一是扩大宣传，进一步增强法律法规意识。要在全市范围内开展全方位、多层次、多形式的宣传教育活动，大力宣传禁违拆违治违工作的重要性、违法建设的危害性，形成强大的舆论攻势和良好氛围;坚持开展《城乡规划法》、《土地管理法》等法律法规政策的宣传，动员全体党员干部和群众，全力支持和参与禁违拆违治违工作;可以选取适合的典型案例或强拆行动进行视频公开，对带头违法违建的党员干部进行党纪政纪处分公开。

　　二是规划公开，明辨合法建设与违法建设的界限。我们的三级管理网络已经建立，今后要不断科学完善规划修编，分批分片分段建立各个区域的规划，并在进行广泛公开公示。群众只知道有规划，但并不知道规划是如何布局的，是如何规定的，违法建设和合法建设的界限到底是什么。要让规划编制的成果惠及社会需要做大量的宣传，普及等工作。要认识规划、了解规划、进而科学利用规划。从长远计，乡镇也应将新建商业房和居住房逐渐分别规划到某一个片区，逐渐实现商业区、居住区和农业区的功能分开，以实现各行各业统筹管理协调发展。

　　三是疏堵结合，区别对待违法建设与刚性需求。要尽快清查、核实全市存量违法建设数量，并成图、造册，同步制定拆除计划，分期、分批推进。要三级联动，部门配合，打组合拳，按照六个一批原则对存量违建加大打击查处和治理力度，力求清理到位，处罚到位。针对当前有的地方土地非法买卖交易、违法占地、蓄意圈地等现象，毫不留情严厉打击;要坚持日常禁违与集中拆违相结合，在做好动员自拆工作的同时，继续坚持集中人力重点拆违，凸显工作的震慑和影响作用。要加大村(居)民点选址定点、保障性住房建设力度，特别是旧城改造和棚户区改造，坚持审批从严从紧、公开公平原则，切实解决群众刚性需求;要坚持民生优先，努力实现由强拆向助拆的转变，治违和解决民生问题的统一，维护社会和谐稳定。

　　四是规范补偿，努力化解违建与征拆矛盾。近年来，我市城市建设发展迅速，从我们掌握的违建数字可以看出，绝大多数违法建筑出现在城区拓展和重点项目建设区域。有些人往往抓住推进项目进度的软肋，抢搭抢建强行索取高额补偿。建议市人民政府及相关职能部门在公布规划前，事先对拆迁区域的房屋进行登记公示并由户主认定，相关部门单位确认后再拆迁，对于抢搭抢建的房子坚决杜绝补偿并强制拆除。同时要合理规范征地拆迁的补偿标准，妥善解决群众住房的实际困难，确保群众合法权益不受侵害。相关工作程序到位后，为杜绝违建蔓延，还要探索建立对违建出台“杀手锏”，即：制定并实施违法建设强拆费用追偿和适用代履行，立即代履行拆除违建机制。因为纳税人不能给违建埋单。违建本身伤害公共利益，若拆除违建而耗费公共资金，则是对公共利益的再次伤害。

　　五是奖惩结合，进一步完善督查考评机制。要严格按照《湘乡市控制和拆除违法建设管理办法实施细则》(湘党办发〔2014〕25号)的规定，推进责任主体执法主体下移，实行分片包干负责制、周通报制、年度目标责任制等制度，严明责任拆除存量违建，防控新增违建;要进一步完善禁违拆违治违奖惩办法，将考评禁违效果、存量违建拆除的目标完成情况与绩效考核及工作经费的核报挂钩，所收取的罚没收入建议划拨到责任主体单位，使责权利相统一，调动基层的积极性;要严肃查处党员干部及国家工作人员建“小产权房”等违建行为，坚决制止假借招商引资、土地流转之名，行违法建设之实的行为。

　　我市拆违控违工作的开展取得了非常明显的成效。今年人大代表提出议案后得到了市人大、市政府领导的高度重视，政府及职能部门已经作为重点工作在抓，并已经取得了阶段性的成果，拆违控违的长效机制已经初步建立，责任体系、考核办法都已经出来，立规建制使工作有章可循。城环委在11月11日邀请提出议案的16名代表对议案的办理工作进行座谈时做了满意度测评，95%的代表对议案的办理表示满意，还有5%的代表表示基本满意。代表们一致认为，拆违控违工作是政府工作的重要内容之一，今后最重要的就是执行制度。鉴于此一情况，且此项工作是一项长期性、常规性的工作，必须长期不懈地抓好抓落实，从工作角度出发建议不必在今后年度每年作为议题单独列出，适宜由市人大继续关注强化监督，抓出工作的成绩来，因此提请市人大常委会审议通过该议案，并作出相应的决定后，将市人民政府办理该议案的情况报告和本件督办工作情况报告一起向市第七届人民代表大会第四次会议报告。